После того как в декабре 1991 г. Российская Федерация стала независимым государством, одним из основных вопросов в европейской системе безопасности стал формат отношений России и НАТО. За 15 лет, которые прошли с того момента Североатлантический альянс почти вдвое увеличил количество своих членов, за счет стран, ранее входивших в Варшавский блок, и в ближайшие годы планирует провести еще один раунд расширения, в который, возможно, будут включены страны, непосредственно граничащие с РФ. В течении этих лет Россия пристально наблюдала за процессом расширения, в определенные периоды резко оппонировала, но была бессильна повлиять на продвижение альянса к своим границам. Ожидания Москвы на распад этого политико-военного блока не оправдались и в результате трансформирующийся альянс, и Россия развернули активное сотрудничество, благотворно сказавшееся на безопасности на европейском континенте.
Начало официальным отношениям между Россией и НАТО было положено в 1991 г. на учредительном заседании Совета североатлантического сотрудничества (впоследствии был переименован в Совет евроатлантического партнерства). Этот орган стал форумом для проведения консультаций и содействия укреплению новых отношений сотрудничества стран Центральной и Восточной Европы с альянсом. В 1994 г. Россия присоединилась к программе «Партнерство ради мира» – главной программе практического сотрудничества в области обеспечения безопасности и обороны между НАТО и отдельными государствами-партнерами.
Следующей вехой стало подписание Основополагающего акта Россия–НАТО в Париже 27 мая 1997 г. В соответствии с ним был создан Совместный постоянный совет (СПС), служивший форумом для проведения регулярных консультаций по вопросам безопасности, вызывавшим общую озабоченность. Его целью было содействовать укреплению взаимного доверия посредством диалога. Свидетельством того, что отношения активно развиваются стало открытие Миссии Российской Федерации при НАТО 1998 г [1, c. 211].
Однако, несмотря на то, что Основоположный Акт Россия-НАТО стал шагом вперед в отношениях двух сторон, в последующие годы стало очевидным, что существующее со времен холодной войны недоверие преодолеть оказалось не так уж просто.
Переломным моментом в начавшихся было налаживаться отношениях стали два одновременно произошедших события – "первая волна" расширения НАТО, в которую вошли бывшие сателлиты СССР: Польша, Венгрия и Чехия, а также конфликт в Косово. Россия резко осудила воздушную кампанию стран НАТО в Югославии и приостановила свое членство в СПС. В тот момент казалось, что в отношениях двух сторон окончательно возобладала конфронтационная линия, и оба лагеря начинают новый виток противостояния в лучших традициях "холодной войны".
Однако, новый президент России Владимир Путин пришедший к власти в 2000 г. сразу же заявил, что отношения России и Североатлантического альянса будут возобновлены и будут строиться на прагматической основе. Последовавшие затем террористические атаки 11 сентября 2001 г. на США еще больше сблизили эти две стороны, особенно, после того как В.Путин поддержал США в компании, направленной на свержение талибского режима в Афганистане. Был открыт плацдарм для будущего сотрудничества, так как в борьбе с новыми угрозами – терроризмом и распространением оружия массового поражения НАТО крайне нуждалась в помощи такого крупного мирового игрока как Россия, точно так же как и Москва была заинтересована в развитии отношений с Организацией Североатлантического договора.
В 2001 г. в Москве открывается Информационное бюро НАТО, а в следующем году вслед за открытием Военной миссии связи в столице РФ начался новый этап в отношениях двух сторон. 28 мая 2002 г. в Риме главами государств и правительств России и Североатлантического союза была подписана и принята совместная декларация «Отношения Россия-НАТО: Новое Качество». Согласно этой декларации создавался принципиально новый орган Совет Россия-НАТО, в котором в отличие от схемы СПС «НАТО+1» обе стороны стали абсолютно равными. В рамках этого органа альянс и Россия сотрудничают как равные партнеры и ищут новые возможности для совместных действий, регулярно обсуждают текущие вопросы безопасности и развивают практическое сотрудничество во многих сферах общих интересов. Новый Совет, заменивший СПС, работает по принципу консенсуса под председательством генерального секретаря НАТО. Его заседания проводятся не реже одного раза в месяц на уровне послов и военных представителей; дважды в год на уровне министров иностранных дел и министров обороны и начальников генеральных штабов; кроме того, они иногда проходят на высшем уровне.
В Совете Россия-НАТО было создано несколько рабочих групп и комитетов для расширения сотрудничества в области борьбы с терроризмом, нераспространения оружия массового уничтожения, миротворчества, противоракетной обороны на театре военных действий, организации использования воздушного пространства, гражданских чрезвычайных ситуаций, военной реформы, научного сотрудничества и вызовов современному обществу. экспертам поручено вести работы по отдельным проектам и в других ключевых областях деятельности. Заседаний СРН на различных уровнях проходят почти каждый день, что способствует активизации контактов и неофициальных консультации по самым различным вопросам [2].
За неполные 15 лет, которые прошли с момента распада СССР, России и НАТО удалось наладить довольно эффективное сотрудничество, особенно учитывая тот факт, что Москва не стремиться стать членом альянса. Интересный факт, что за это время НАТО осуществила и осуществляет 6 операций – в Боснии и Герцеговине, Косово, Македонии Афганистане, Ираке и провинции Дарфур в Судане – и везде РФ, так или иначе, принимала участие, либо непосредственно посылая миротворческий контингент, либо оказывая техническую или разведывательную помощь. Еще одним доказательством тесных отношений двух сторон стало участие России в операции «Активные усилия» летом 2006 г. Цель операции – патрулирование акватории Средиземного моря, мониторинг судоходства в регионе, досмотр подозрительных судов с тем, чтобы не допустить перевозки морским транспортом оружия и боеприпасов, химических и биологических материалов для террористических организаций. Россия была единственной страной – не членом альянса, которая согласилась отправить свой корабль для участия в этой миссии [4].
В этом году в рамках Совета Россия-НАТО прошло масштабное мероприятие, призванное донести информацию о деятельности этого органа населению России – ралли "Россия-НАТО: объединяя усилия – 2006". В рамках этой акции в период с 11 по 26 мая официальные представители, эксперты и общественные деятели в крупнейших городах РФ от Владивостока до Калининграда проводили семинары, конференции, выставки и дебаты. В результате выявились две любопытные тенденции: с одной стороны мероприятие стало доказательством того, что Россия заинтересована в тесных отношениях с альянсом и пытается объяснить это населению; с другой стороны акция сопровождалась многочисленными митингами противников НАТО и резкой оппозицией интеллектуальных кругов, которые продолжают видеть в альянсе врага. В целом эта акция показала, что, несмотря на позитивные сдвиги в отношениях Москвы и Брюсселя говорить о сближении пока рано, а последние тенденции в российской внешней политике свидетельствуют о том, что в ближайшее время нельзя отбрасывать и возможность начала латентной конфронтации.
Связано это, в первую очередь с процессами, которые проходят внутри России. В последние годы страна во главе с президентом В. Путиным демонстрирует завидные показатели роста экономики, во многом из-за высоких цен на нефть и газ, которые являются основной экспортной статьей РФ. Благодаря этим доходам Россия в августе 2006 г. смогла досрочно погасить свой долг перед Парижским клубом кредиторов, а месяцем ранее без опаски за финансовую стабильность сделать рубль конвертируемым на мировом валютном рынке. Эти и подобные шаги свидетельствуют о том, что Москва постепенно возвращает позиции, утраченные с распадом СССР, и соответствующим образом начинает менять свою внешнюю политику. Новая внешнеполитическая линия Кремля основывается на тезисе о том, что, будучи большой страной, Россия по сути не имеет друзей; ни одной из великих держав не нужна сильная Россия, которая в этом случае станет их мощным конкурентом, и многие желали бы видеть ее слабым государством, чтобы ей можно было помыкать и манипулировать. Таким образом, перед Россией стоит выбор: либо смириться с положением ‘подчиненного’, либо вернуть себе статус великой державы, заняв тем самым принадлежащее ей по праву место в мире – в одном ряду с США и Китаем, а не с Бразилией и Индией [3].
Примечательно, что толчком к этому повороту во внешней политике стали «цветные» революции на постсоветском пространстве и прежде всего «оранжевая» революция в Украине, после которой администрация Путина получила по своему престижу ощутимый урон. Для внешней политики Москвы следствием «оранжевой революции» стала установка на предельно жесткий прагматизм в отношениях с соседями и со всем остальным миром, И буквально за полтора года Россия добилась неплохих успехов – такие шаги, как жесткое повышение цен на газ для Украины, проведение совместных военных учений с Китаем и определенная поддержка Ирана в переговорах с СБ ООН по вопросу иранской ядерной программы говорят о начале новой эры во внешней политике России.
Идеология новой внешней политики базируется на нескольких постулатах. Во-первых, распад СССР стал стратегическим поражением России. Во-вторых, он был вызван внешним враждебным воздействием. В-третьих, нынешние российские границы представляют собой историческую несправедливость. По мнению большинства россиян Североатлантический альянс сыграл в этих «бедах» далеко не последнюю роль. По сей день живы стереотипы «холодной войны», изображающие НАТО агрессивным военным блоком, направленным против России. Наряду с этими стереотипами за последние полтора десятилетия появилось еще несколько спорных вопросов во взаимоотношениях двух сторон.
Прежде всего основным противоречием между Россией и НАТО остается дальнейшее расширение альянса на восток. Связано это с тем, что в Москве опасаются возникновения новых военных баз и инфраструктуры мощного военного блока возле своих границ. Безусловно, эти опасения не лишены оснований, в то же самое время новые базы НАТО в странах Центральной и Восточной Европы направлены отнюдь не против России, а главным образом для борьбы с современными угрозами на Ближнем Востоке и в Средиземноморье. В Москве тоже это понимают и поэтому волна расширения 2004 г. прошла относительно мирно для отношений двух сторон, даже учитывая факт вступления в альянс трех прибалтийских республик, ранее входивших в состав СССР [5, c. 13]. Большую озабоченность у России вызывают перспективы вступления в блок других постсоветских республик, прежде всего Украины [6]. Связано это с боязнью потерять контроль над территориями, которые многие столетия были неотъемлемой частью сначала Российской империи, затем СССР. Имперская традиция, которая вновь возрождается в России, видит Украину в сфере влияний России, как важный фактор, обеспечивающий статус великой державы.
Для того, чтобы не допустить сценарий интеграции постсоветских стран в альянс у Москвы есть достаточно инструментов, начиная от лояльного русскоговорящего населения, которое проживает в этих странах и симпатизирует политике Путина, и заканчивая экономическими рычагами, прежде всего ценами на энергоносители. Нужно подчеркнуть, что постсоветских стран, стремящихся в НАТО ухудшение отношений с Россией также крайне невыгодно, ввиду экономической зависимости и исторически тесных связей населения двух стран. Безусловно, все последующие шаги Украины, Грузии и других стран бывшего СССР на пути евроатлантической интеграции должны учитывать позицию Россию и максимально избегать возможного обострения отношения с соседним государством. Но не менее важно, чтобы и в России возникло понимание того факта, что эти страны вправе самостоятельно выбирать модель безопасности, модель которую для себя избрали уже 26 стран Европы и Северной Америки.
Также важным фактором является то, что на постсоветском пространстве присутствуют российские военные базы. Есть они и в Украине, и в Грузии, и в Молдавии, и в Киргизии. Возможное вступление вышеперечисленных стран в НАТО по логике россиян означает вывод этих баз. Трудно оценить насколько тактически и стратегически эти базы полезны для России, учитывая то, что имеющиеся ресурсы уже устарели и предназначены для вызовов времен "холодной войны". На поддержание этих баз тратятся из бюджета огромные ресурсы, однако во время произошедших в в последние 2-3 года бурных событий в Аджарии и Южной Осетии, в Киргизии и Приднестровье они никак не были использованы. Тем не менее, сам факт их наличия позволяет Москве влиять на ситуацию в этих странах и их закрытие будет считаться крупным внешнеполитическим поражением. Соответственно, расширение НАТО рассматривается как действия Вашингтона по вытеснению Москвы из ее традиционных сфер влияния. Впрочем, в Кремле уже предусмотрели подобный сценарий и разработали систему контрмер. Одной из таких «контрмер» является активизация напряженности вокруг «непризнанных» режимов на постсоветском пространстве. Прошедший референдум в Приднестровье, а также намеченные референдумы в Абхазии, Южной Осетии и Нагорном Карабахе позволяют Москве сдерживать евроатлантические амбиции стран СНГ и сохранять свои позиции в этом регионе.
В целом, Россия перестала отступать и по определенным позициям даже перешла в наступление. Бурное развитие России изменяет баланс сил, не только в Европе, но и во всем мире. Как энергетическая сверхдержава РФ получила возможность вести независимую политику и часто действовать с позиции силы. После того как зимой 2006 г. в результате конфликта между Россией и Украиной относительно цен на газ возникла угроза срыва поставок российского газа в страны Центральной и Западной Европы – заговорили о том, что на свет снова появляется старая советская ‘империя зла’, намеревающаяся довершить с помощью ‘энергетического оружия’ работу, которую не удалось в свое время сделать советскими танками и ракетами. Несомненным успехом Кремль может считать заявление премьер-министра Украины Виктора Януковича во время его визита в Брюссель 14 сентября 2006 г. о том, что Украина еще не готова присоединиться к Плану действий относительно членства (ПДЧ). Последние события в Венгрии и общая тенденция возрождения популизма с националистическим оттенком в странах Центральной и Восточной Европы также дают неплохой шанс России повысить свое влияние в регионе, который как казалось в конце 90-х гг. ХХ в. был безвозвратно потерян для Москвы.
В этих условиях НАТО пересматривает свою стратегию относительно России. Если ранее основными угрозами со стороны Москвы была политическая и экономическая нестабильность в стране со вторым ядерным арсеналом в мире, то теперь наибольшее опасение в Брюсселе и Вашингтоне вызывают внешнеполитические амбиции России. НАТО, которая трансформируется в глобальную организацию коллективной безопасности и видит свои интересы на Ближнем и Среднем Востоке, Центральной Азии, вскоре может столкнуться с формирующейся осью Пекин-Москва. Уже сейчас Шанхайскую организацию сотрудничества (ШОС), основными членами которой являются Россия и Китай, называют «восточной НАТО» и в дальнейшем следует ожидать роста влияния этой организации. Впрочем, гораздо большую озабоченность вызывает зависимость европейских стран, входящих в Североатлантический альянс и прежде всего стран Центральной Европы, от поставок энергоносителей из РФ. Для некоторых из них российский газ и нефть являются безальтернативным источником топлива и даже для таких стран как Германия и Франция вопросы демократии в России отходят на второй план, когда дело доходит до вопросов увеличения поставок российского газа.
Среди других разногласий между НАТО и Россией следует также вспомнить расхождения по поводу Договора об обычных силах в Европе. Позиция Запада в этом вопросе состоит в том, что договор не может быть ратифицирован пока Россия не выведет свои войска из Молдовы и Грузии. Москва же, в свою очередь указывает на то, что дух договора может быть потенциально нарушен ввиду нового статуса стран Балтии как членов Североатлантического альянса.
Не менее острыми оказались разногласия относительно использования странами Балтии истребителей F-16, предоставленными НАТО, для патрулирования воздушного пространства Латвии, Литвы и Эстонии. Москва сначала очень резко выразила протест против присутствия натовской авиации у своих границ, но вскоре изменила свою позицию, очевидно поняв, что несколько самолетов вряд ли являются угрозой для армии и суверенитета РФ.
В целом, нужно сказать, что россияне довольно скептически оценивают военные возможности НАТО, полагая, что если не сегодня, то завтра альянс расколется и его существование поддерживается лишь имперскими амбициями США. С середины 90-х гг. ХХ в. Москва пытается утвердить Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) как основной компонент безопасности на континенте, указывая, что НАТО – «рудимент холодной войны» и необходимо разрабатывать новые механизмы, позволяющие обеспечивать мир в Европе. Для РФ более комфортно иметь дело с политическими организациями и НАТО с ее мощным военным компонентом не подходит для целей Москвы, несмотря на очевидную трансформацию альянса в сторону именно политического блока. Большой интерес в России вызывает развитие европейского компонента безопасности на основе стран-членов ЕС, в котором отсутствует влияние США.
Оценивая перспективы членства России в НАТО, следует отметить, что в ближайшее время это выглядит скорее фантастикой. Россия укрепляет свои позиции в мире и пытается нарастить свое влияние, используя такие энергетические козыри как нефть и газ. Членство в альянсе во многом станет этому помехой из-за необходимости согласования позиций по большинству вопросов, которые сейчас Россия рассматривает исключительно своей прерогативой, к тому же российские лидеры не приемлют контроль Вашингтона или Брюсселя. Не готова к этому и российская армия, которая продолжает оставаться закрытой, крайне недемократической структурой. Более реальным выглядит период через 15-20 лет, когда сменится поколение политической элиты, однако и этот сценарий остается гипотетическим. Важно то, что Россия не хочет оставаться региональным силовым центром и стремится выйти на глобальный уровень, используя свое геополитическое положение. Для российской общественности членство в альянсе будет выглядеть отказом от статуса великой державы и такой сценарий возможен лишь в случае возникновения острой внешней угрозы, например, со стороны Китая.
В этом смысле весьма показательно отношение к НАТО населения России. В апреле 2006 г. Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) по заказу Информационного бюро НАТО в РФ провел всероссийский опрос, в ходе которого респонденты отвечали на вопросы, касающиеся альянса [7]. Среди прочего был поставлен следующий вопрос:
Показательно, что наиболее популярным ответом стал: «Защищать и продвигать интересы США на международной арене» – типичный стереотип времен «холодной войны», еще раз доказывающий что современное российское общество крайне мало знает о деятельности Североатлантического альянса. В то же самое время довольно большой процент получили варианты, демонстрирующие актуальные миссии НАТО – борьбу с терроризмом, наркобизнесом и организованной преступностью. Согласно этому же опросу ВЦИОМ россияне в своем отношении к альянсу разделяются на три больших группы. К первой относятся 10-15% населения, поддерживающие сотрудничество и допускающие членство РФ в Североатлантическом альянсе. Примечательно, что это в основном молодежь 18-34 года, живущая в крупных городах. Ко второй группе относятся 40-45% опрошенных – резко негативно относящихся к НАТО, считающих что альянс – проводник интересов Вашингтона, направленный против России. Третью группу составляют респонденты, для которых деятельность НАТО безразлична и считающие, что внутренние проблемы гораздо важнее внешних. В целом отношение россиян к НАТО – негативно-нейтрайльное и зачастую этим умело манипулирует политическая элита, поддерживающая в сознании граждан традиционный образ внешнего врага. И, пожалуй, в отношениях двух сторон именно стереотипы являются наибольшим препятствием для дальнейшего развития и углубления диалога. Уже давно высшие российские чиновники и бизнесмены предпочитают учить своих детей в Лондоне, отдыхать в Ницце или Куршавеле, ездить на автомобилях представительского класса из Германии. Поэтому говорить о том, что НАТО и Россия являются непримиримыми врагами – значит не замечать очевидных вещей и поддаваться на политические спекуляции. Начало новой «холодной войны» уже невозможно – между Западом и Россией нет идеологического противоречия. Разногласия по различным вопросам будут неизбежно возникать, но ни НАТО ни Россия не решатся на разрыв отношений, ввиду обоюдной заинтересованности во взаимовыгодном сотрудничестве. Скорее стоит ожидать охлаждения отношений между отдельными странами членами НАТО (прежде всего США) и Россией, но это вряд ли будет связано с деятельностью Североатлантического альянса. Вопрос вступления постсоветских стран в альянс будет отложен, прежде всего из-за низкой поддержки евроатлантической интеграции населением этих стран и до 2008 года, завершения президентского срока В. Путина ожидать коренного изменения формата сотрудничества России и НАТО не стоит.
Таким образом, взаимоотношения России и НАТО за 15 лет после распада Советского Союза претерпели значительные изменения и прошли несколько стадий от налаживания сотрудничества в середине 90-х гг. до разрыва отношений в 1999 г. и последующим налаживанием прагматического партнерства в последние годы. За это время Москва осознала необходимость контактов с крупнейшей политико-военной организацией в мире, а Североатлантический альянс убедился, что помощь России крайне важна в деле противостояния современным угрозам безопасности.
1. NATO Handbook.- NATO Public Diplomacy Division.- Brussels.- 2006.
2. Россия-НАТО: выстраивая углубленные отношения. – NATO Public Diplomacy Division. – Brussels. – 2004.
3. Trenin Dmitri. Russia Leaves the West // Foreign Affairs. – July/August 2006. – P.87-97.
4. Russian Federation Ship to Join Operation ‘Active Endeavour’. // http://www.jfcnaples.nato.int/organization/CC_MAR_Naples/PressReleases/CC-MAR/PressReleases06/PR_16_06.htm.
5. Hendrickson Gordon. The Future of NATO-Russia relations: Or How to Dance With a Bear and Not Get Mauled.- Occasional Paper. – 2005.
6. Караганов Сергей. Геополитический инфантилизм.// http://www.globalaffairs.ru/articles/0/5665.html
7. Восприятие НАТО населением России. ВЦИОМ. – 2006.